曲折之路浅谈美军联合作战指挥体制的建立和完善(4)

联合指挥,军种该扮演何种角色? 美军实践可借鉴

美国推动《改组法》出台的主要经验
  美军在历次战争中因联合作战指挥体制的缺陷而付出了不必要的代价,以及美军日常军事活动中因为军种利益纷争而难以顺畅展开的情况还有很多。这些情况并非直到1986年之前一段时间才被发现,而是很早就有很多美国国内和军内的有识之士力图对其进行改变。然而,由于历史传统和军种文化、利益等原因,美军建立完善的联合作战指挥体制,或者说《改组法》的通过经历了一个非常曲折和漫长的过程。
  
  就像所有改革一样,美军建立和完善联合作战指挥体制的想法或者努力必须建立在政治、经济和军事上客观可能的基础之上。如果现实的阻力过于强大,又没有强有力的措施能够立即打破这种阻力,那么改革也只能采取循序渐进的方式进行,不论改革出发点和目标多么正确均是如此。美军联合作战指挥体制的建立和完善过程正说明了这一点。该法案最终得以克服传统军种利益集团的极力反对而获得通过,是与美国国内的有识之士的不断努力和明智措施分不开的。其中的反复和曲折乃至最后成功的经验和做法,虽然与美国特有的政治、军事体制和军种文化密切相关,但对于同样急需建立完善的联合作战指挥体制的中国军队来说,也有着很强的警示作用。
威尼斯娱乐场,  首先,《改组法》最终获得美国国会的认可和通过,并且在美国军队积累起不断增强的共识,得益于一批又一批的先行者的不断努力。
  应该说,美军真正的联合之路是从二战中开始的。但当时担任总统的罗斯福出身于海军,曾在一战时期担任海军助理部长,这不能不使其他军种对此颇有警惕。马歇尔曾对罗斯福说过:“总统先生,您至少可以不要再称呼陆军为‘他们’,称呼海军为‘我们’。”罗斯福在联合指挥问题上从来不公开表态,但莱希却曾经说过,总统从来都是“既不赞成军种联合,也不赞成空军独立”。对此,海军则感到很宽心,他们认为总统根本不会强求他们联合。
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  1943年下半年,马歇尔曾向参联会提交了一份陆军方面的建议。建议中提到要求成立单一的国防部,设立1名部长、4名副部长和1名参谋长。对于这个提议,陆军航空队表示赞成,因为这样一来陆军航空队很有可能成为独立的空军,从而与其他军种获得平起平坐的地位。海军则由于害怕陆军和从陆军独立出来的空军合起伙来主宰国防部,自己将会处于不利地位而反对这项建议。海军要求维持现状,因为“继续保持军种独立具有积极意义”。最终,这一建议在前海军人员罗斯福主政时期无疾而终。
  罗斯福逝世后,接任总统一职的杜鲁门表现出与前任完全不同的态度。从个人经历来说,杜鲁门没有罗斯福那样的海军情结,反倒与陆军有很深的关系。杜鲁门于1905年参加国民警卫队,从此与陆军保持了35年的关系。一战时期,杜鲁门在法国是一名炮兵上尉,战后继续在陆军预备役部队服役,并获得了上校军衔。直到1940年,他都坚持每年夏天参加陆军组织的军事训练。杜鲁门接任总统一职后,立刻就让亲陆军人士感到欢欣鼓舞。就在杜鲁门就任后几天,他的一位密友就对密苏里的听众说:“罗斯福任内的白宫是海军的军官俱乐部,我们将改变这一现象”。
  杜鲁门本人对军队体制很有兴趣,在二战时期作为参议会特别委员会的主席,他主持调查国防规划,对于海陆军造成的“浪费和效率低下”深感震惊。1944年,他发表文章说:“我们首先要联合陆军和海军,实现所有的进攻和防守力量的一体化,并置之于单一的、权威的指挥之下”。杜鲁门任总统后,成立国防部和独立空军的可能性“在海军和海军陆战队中引发了恐慌”。陆军航空队质疑海军和海军陆战队拥有航空兵的必要性;陆军则认为海军陆战队的“作战任务应严格局限于与舰队有关的职责,只能拥有适应岸上行動的轻型武装”。这样一来,海军和陆战队将失去其编制内的航空兵建制,而陆战队甚至将变为海军舰队的附庸,最后很可能被陆军吞并。
  因此,海军和海军陆战队极力反对联合,只有这样才能“保护他们的任务使命以及部队编制”,海军陆战队还将这次斗争视为自身的生存之战。因为国会方面在传统上偏向于海军观点,杜鲁门很清楚如果自己行动不够谨慎的话,很可能将会使一场军事体制方面的改革演变为一场重大的政治斗争。总是希望权力分散的国会,可以通过各军种部对相对独立的技术兵种或专业局、署实施涉及资金和工作岗位方面的议题产生影响。如果成立单一的军事机构,那么国会就只能和这个强有力的机构打交道,而不是同力量分散的各军种部打交道。这当然不利于国会对涉及军事活动的资金流向和就业岗位施加有力的影响,而这两者对于地方政治的选举又是至关主要的。
  正是意识到这一点对于整个军事体制改革的“致命”影响后,杜鲁门也就放弃了激进的改革,转而采用较为折衷的渐进式改革方案。事实上,不光是杜鲁门的改革,而且这种思路是贯穿于整个美国联合作战指挥体制的改革过程中的。因此,杜鲁门决定放弃原来坚持的设立实际上相当于总参谋长、单一的参谋长职位的设想,接受了正式建立参联会的建议。即使如此,海军和海军陆战队仍然在国会积极游说,使得即使是折中的方案也大打折扣。就这样,最后形成的《1947年国家安全法案》成了各方妥协的产物。
  
  该法案虽然规定建立了联合架构——“国家军事部”,并设立了国防部长一职作为该部首脑,但对国防部长的职权做出了限制性规定,而且法案并没有明确国防部长与军种部长之间的关系,最终使其只能依赖仅仅在名义上是其下属的3个军种部(即陆军部、海军部和新成立的空军部)的合作来开展工作。国防部长工作的重点不是做出高效的决定,而变成了无休止的在各军种部长之间进行协调工作。可想而知,这样的体制是难以做出有效率的决定的。

军种是实现联合的基石。多年来,美军在推进联合、实现联合的过程中,围绕战区主导还是军种主导的争论从未停歇。在最终确立军政军令分立型的领导指挥体制后,越来越强调军队的实力存在于联合部队的协同和相互依存之中。他山之石可以攻玉,美军的实践,为我们进一步完善战区联合作战指挥体系、推动联合作战指挥高效开展带来启示和思考。

军种本级不行使作战指挥权,在参联会架构内向总统和国防部长提供专业咨询与建议

目前,美军实行的军政、军令分立型领导指挥体制,主要是依据1986年出台的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》建立起来的。军政系统,即行政领导体系,通过“总统—国防部长—各军种部长、参谋长—各联合部队下属的军种部队司令部”这条线对全军实施行政领导。通俗地说,军政系统专管“养兵”,统管行政事务、部队建设、战备训练、兵役动员、武器采购、后勤保障等。军令系统,即作战指挥体系,专管“用兵”,通过“总统—国防部长(通过参谋长联席会议)—各联合作战司令部—作战部队”这条线实施作战指挥。

美军军种本级实行的是“二元”领导格局。陆、海、空军部长均为文官,负责本军种建设规划制定和落实,行使行政管理和后勤等职能,他们负责给战区指挥官提供打仗需要的一切,唯独没有指挥权,这也是其“文官治军”理念的体现。军种参谋长(海军为作战部长、海军陆战队为司令)是本军种最高级别军官,同时也是美军参联会的重要成员。《美国法典》规定:陆、空军参谋长和海军作战部长、海军陆战队司令应首先发挥其作为参联会成员的职责,主要负责向总统和国防部长提供军队建设、资源分配、联合行动等方面的专业咨询与建议。

关于军种本级与战区之间的关系,伊拉克战争战场最高指挥官、时任美军中央战区司令的弗兰克斯将军在其回忆录《美国士兵》中如此描述:“《戈德华特-尼科尔斯法案》规定了军种负责人的支援和顾问角色。他们提供军队、物资、战舰和飞机,并且依照《美国法典》‘足智多谋’地完成分内工作……战争是司令指挥的,我直接对国防部长和总统负责。我明白这一点,军种负责人也明白。”

战区军种组成司令部,主要在军政系统内履行职责,同时根据战区司令授权行使作战指挥权

美军联合作战指挥的重心在战区。作为地区性联合司令部,战区总部对管辖范围内的各军种部队行使作战指挥权。战区总部主要由各军种组成司令部、联合部队司令部(如太平洋总部的驻韩、驻日美军司令部)和联合特遣部队司令部构成。军种部队是组织实施联合作战的物质基础。美军认为,战区设立的军种组成司令部是“军种部和战区总部之间的沟通桥梁”,为联合部队指挥官提供军种的专业支持,具体负责建设、管理部队,必要时接收和编组部队,并在战区司令授权下指挥部队的行动。可以看出,战区军种组成司令部主要是在军政系统内发挥作用,同时也是战区组织实施联合作战的重要指挥力量,根据授权履行必要的指挥职能。如,美军太平洋战区第519联合特遣部队司令就是由太平洋舰队司令兼任的,副司令则分别由太平洋空军司令、太平洋陆军1名副司令兼任。与此同时,美军也明确规定战区司令有免除部属职务、鉴定任职表现、召集军事法庭制裁等人事权,从而能有效约束战区军种组成司令部的指挥行为。

众所周知,美军从1947年正式成立参联会、开始组建战区、推行联合作战指挥体制以来,改革的关键主要是聚焦在军种与战区作战指挥权的归属上,而且重点主要是如何避免军种本级利用所掌握的行政资源在作战指挥上继续操控战区军种组成部队,在决策流程上干预参联会和战区的指挥活动。军种与战区指挥权之争,直到1986年国防部改组法明确了战区司令拥有指挥全权、从法律上确立了战区指挥主体地位之后,才算尘埃落定。但是,军种本级没有作战指挥权并不意味着军种彻底退出指挥链,战区军种组成司令部依然在指挥链条上发挥着应有的作用。

2016年以来,美国国会正着手对国防部的组织结构进行全面审查与评估,筹划启动新一轮改革。2017年1月27日,美国新任总统特朗普签发了“重建美国武装部队”的指令,意欲“让美军再次强大”。美政府及军队一些官员认为,《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》已经执行了30年,未来战争形态、世界安全形势、美军现存弱点以及未来打赢战争能力建设等诸多领域发生了新的变化,当前国防部以该法案为基础建立起来的组织机制又暴露出诸多短板,为使美国能够应对国家安全方面不断出现的一系列严峻挑战,国防部必须在保持其强项的同时,追求更大的灵活性。基于上述认识,美军新一轮改革的重点主要体现在调整国防采办程序、进一步强化参联会职能、压缩五角大楼官员数量等,特别还提到了“授权各军种在联合作战行动中扮演更加积极的角色”。如此看来,美军对军种指挥职能在联合作战指挥活动中发挥的作用,可能还会加强。

战区与军种以及军种之间的相互信任与理解,是聚合与释放联合作战能力的根本保证

美军在总结历史经验教训时认为,战争和突发事件使战区和军种走到一起,而和平时期的预算压力似乎又迫使各个军种趋向分离并导致产生壁垒。军种作为一个独立的“团队”,可以说竞争在一定程度上是与生俱来的,但这种竞争无疑适得其反地对联合作战产生不利影响,削弱了为战区指挥官提供的能力。长期以来,美军在战争中付出的代价,让其意识到要想保持军事优势,就必须让各个军种和战区之间逐步走向更加紧密的合作。

海湾战争以来,美军对战区与军种以及军种之间的相互信任与理解极为重视。在战术层面,各军种的作战人员只有互相信任,才能完成任务;在战役层面,只有来自各个军种的联合部队组成部队指挥官理解支援和被支援的关系,才能为实现联合部队指挥官的作战目标提供有效支持,从而取得作战胜利。美军认为,这是一种要比简单的“互联互通”或“整合”更加深入的相互行为,本质上意味着能够为联合行动高效积聚资源、充分释放能力,“联合作战已经并将继续依靠战术、战役和战略各层级的信任与理解取得胜利”。

近年来,美军意识到尽管未来战争的本质没有改变,但其范围正在并将扩大到社交媒体、赛博战、信息战等诸多领域,而且随着对手能力不断接近美军,对美军在各作战域中的优势将造成挑战。目前,美军已经开始围绕多域作战、多域指挥与控制开展新的作战概念讨论,其目的是推动跨越美军陆、海、空、天等军种,以至网络战和电磁频谱部队比以往任何时候都能更紧密地相互配合,成为一个无缝融合的整体,实现作战信息自由流动和全域机动作战,以此对抗来自对手的多域攻击。这些新的变化,进一步强化了“信任与理解”的观念,美军前参联会主席邓普西指出,“我们军队的实力存在于联合部队的协同和相互依存之中”,并在《参联会主席对联合部队的战略指导》中要求“以创新的方式整合各种能力”,整个联合部队的信任与理解仍将是信息时代的战争依赖的基础。

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